Desafíos para el sector de giros postales en Colombia

No es novedoso que Colombia se caracterice por ser la excepción a la regla en diversos aspectos políticos, económicos y sociales, no solo en la región sino también en el comparativo global. Pues bien, el sector postal y, en particular, el sub sector de los giros postales no es ajeno a esta característica.

Efectivamente, mientras en la mayor parte de los países los envíos de dinero entre personas se canalizan mayoritariamente a través de instrumentos propios del sistema financiero, en Colombia no sucede así pues no solo desde la existencia del operador postal oficial como único proveedor del servicio, sino también desde la apertura de los giros postales a la competencia en 2014, los envíos de dinero entre personas ocurren principalmente a través de las redes de los operadores postales.

Ahora, no se trata de que solamente los envíos de dinero se realicen a través de giros postales, adicionalmente la cantidad de dinero que se cursa es cada vez más representativa, es así como de acuerdo con las cifras reportadas al Ministerio TIC por parte de los operadores de giros postales, en 2017 movilizaron en giros alrededor de $16 billones.

Se plantean cuestionamientos alrededor de la idea que los giros postales están ocupando un lugar reservado para el sistema financiero o que no siendo un servicio propio de aquel sistema, le genera presiones competitivas que hacen pensar en una posible situación de competencia en términos de sustituibilidad del lado de la oferta y la demanda.

Aún más, si lo descrito en el párrafo precedente apenas comienza a ser analizado y discutido, ya existe un factor de influencia adicional. En efecto, algunas de las nuevas plataformas digitales que cuentan hoy en día con un número considerable de usuarios, trasladan o remiten dinero de un cliente a otro satisfaciendo necesidades muy similares a las que responden los proveedores de giros postales con sus operaciones actuales que a diferencia de aquellas, se sustentan en el registro de una habilitación ante el Ministerio TIC, el pago de contraprestaciones y la obligatoriedad de cumplir con la regulación sectorial definida por la CRC.

Precisamente la CRC recientemente ha publicado un documento relativo a

la revisión del mercado de giros postales y aprovechamiento de la red de giros para promover la inclusión financiera en Colombia, dicho documento sometido a consulta pública, contiene diversos retos que con seguridad transformarán en el mediano plazo las condiciones de competencia del mercado de giros postales, así como las condiciones en las que sus proveedores concurren a este. En efecto, el regulador ha dimensionado algunas posibles líneas de acción con impacto directo sobre la forma como funciona el mercado actualmente.

A título enunciativo a continuación se citan y comentan algunas de ellas:

• Ø La existencia de capilaridades diferenciales entre las redes de giros, puede dar lugar a generar la necesidad de promover procesos de interconexión entre estas redes para lograr mercados más competidos con la consecuente fijación de precios mayoristas.

 En forma general la interconexión en el sector postal se presenta como una posibilidad de ampliar el cubrimiento de los operadores postales, mas no es un requisito indispensable para la prestación del servicio.

La obligación de interconexión existe desde la Ley 1369 de 2009 bajo la forma de libre acceso a las redes postales, en tanto la interconexión es una especie dentro del género del acceso. Lo novedoso no sería contar con la regla de interconexión, sino el hecho que la regulación establezca los casos en los que la interconexión de redes de giros se tenga que darse. En consecuencia, podría dejar de ser de la libre iniciativa de los operadores el momento de llegar a un acuerdo de interconexión como sucede hoy. Además, una medida de impacto seria que se establezca regulación de precios en forma similar a como se presenta hoy con las redes de telecomunicaciones cuyos precios de interconexión están regulados, lo anterior entre varios aspectos involucra el conocimiento previo por parte del regulador de los costos de la interconexión y probablemente de la delimitación de los mismos como de los diferentes componentes que puedan o deban ser comprendidos dentro de la relación de interconexión.

No puede perderse de vista que todo lo anterior es dable porque la CRC está facultada para definir regulación ex ante cuando encuentre causas objetivas y sustentadas para ello, relacionadas con fallas de mercado, incluyendo problemas de calidad, y decisiones ex post frente a conflictos que tengan los agentes del mercado.

• Ø Existen cuellos de botella en el mercado de giros relacionados con la capilaridad de la red en dos temas: (i) interconexión y (ii) modelo de costos y márgenes para a partir de ahí, lograr mercados más competidos con la consecuente fijación de precios mayoristas. Lo anterior podría dar lugar a regulación ex ante.

En línea con el punto anterior, además de volver a resaltar la necesidad de emprender acciones en materia de interconexión por estar comprendida dentro del diagnóstico realizada por la CRC cuyo bajo desarrollo genera barreras en el mercado, aquí surge un elemento crucial para los operadores postales y es que tendrán que trabajar con el regulador para definir el modelo de costos de la operación de sus servicios.

Efectivamente, la ausencia de un modelo de costos de referencia es para el regulador una limitación a su posibilidad de promover y garantizar mercados que funcionen en condiciones de competencia. En respaldo de lo anterior, la CRC, en el documento objeto de estas reflexiones ha expresado que: “Es posible que se deban desarrollar modelos para el análisis de costos del segmento de giros”.

Ahora, al parecer, por la forma como ha sido descrito este cuello de botella por el regulador, su tratamiento regulatorio podría llevar a medidas que en la dinámica vigente del sector TIC parecen estar siendo reconsideradas. En efecto, las medidas regulatorias ex ante se están repensando para permitir sectores menos regulados y más proclives a una regulación de mínimos y de intervención regulatoria solamente cuando no exista otra posibilidad de subsanar una falla que impida el funcionamiento del mercado en condiciones de competencia.

Las relaciones de acceso e interconexión para las redes de giros postales, dejarían de reglarse por el acuerdo libre de voluntades de sus partícipes, para pasar a esquemas en donde los precios mayoristas estén previamente definidos y en donde puedan estar tipificados unos costos que serían los únicos aceptables y permitidos en las relaciones de interconexión .

• Ø En relación con esos cuellos de botella, es necesario desarrollar procesos de monitoreo del mercado, que puede ser complementado con análisis de costos para evaluar la racionalidad y proporcionalidad de las utilidades que generan los diversos servicios como indicador de la existencia o no de un proceso competitivo o como herramienta a aplicar en caso de una intervención directa.

Lógicamente la identificación y socialización de los costos del sector de giros postales puede traer como consecuencia la revisión de las utilidades que genera. No se trata simplemente de informar, divulgar y comparar la magnitud de las utilidades, sino de constatar su pertinencia y justificación respecto del modelo de costos que el regular defina. Por consiguiente, el impacto de lo anterior sería el control de los dos componentes fundamentales de la estructura económica del sector, a saber, los costos y las utilidades con las consecuentes posibilidades de intervención regulatoria de la CRC.

• Ø Los servicios de giros postales se enmarcan en una estructura oligopólica, con un actor que cubre casi la mitad del mercado con un cubrimiento nacional con alta capilaridad de red, dos actores que se complementan regionalmente. Son tres las principales consecuencias que se identifican en la limitada competencia en el servicio de envío y entrega de dinero:

(i) Mayores posibilidades de presencia de operadores con posición dominante en el mercado de giros.

(ii) Tarifas minoristas altas asociadas el envío y entrega de dinero y

(iii) Baja inclusión social y financiera.

De entrada es necesario comentar que un hallazgo de limitada competencia en el sector de giros postales, desencadena la correspondiente intervención regulatoria y no se está anunciando al sector un proceso de monitoreo sino de real aplicación de nuevas medidas regulatorias que como se indicó arriba, tomarán muy probablemente la forma de regulación ex ante que tienden, en el mejor de los casos, a tener como característica su permanencia en el tiempo (cuando menos de tres años que es normalmente el periodo que define el regulador para hacer una proyección de su regulación y de monitoreo y evaluación de la misma).

De igual forma la caracterización del mercado como oligopólico trae también como consecuencia directa la percepción de posible insuficiencia de competencia y de la necesidad de ingreso de más competidores o de promover la presencia de los actuales en territorios en donde hoy solo esté uno o dos de ellos.

El riesgo de comprobación y designación de un operador como dominante en un mercado determinado, tiene que ver con la posibilidad de que él o los operadores así catalogados sean objeto de regulación asimétrica en tópicos a nivel mayorista y minorista como precios diferenciales para las relaciones de acceso e interconexión, como limitaciones en las comisiones que se perciben por los giros postales e imposición de obligaciones de hacer que por ejemplo tengan como objetivo la inclusión financiera.

• Ø La CRC propone avanzar en la homologación de condiciones operativas y cargas regulatorias entre los servicios de giros postales y los servicios financieros para equilibrar el campo de juego, en especial en materia de la prevención de prácticas como el lavado de activos.

Si bien existen sustitutos del sector financiero que generan presiones competitivas, la capilaridad de las redes de SGP permite generar un factor muy apreciado por los usuarios relativo a la cercanía y facilidad de acceso al servicio.

De una parte, los desafíos y líneas de acción del sector de giros postales, no solo pasan por el trabajo que tendrán que adelantar con el regulador sectorial. En efecto, su cercanía con ciertos servicios financieros, desde el punto de vista de las alternativas de sustituibilidad del lado de la demanda, darán lugar a que entidades como la Superintendencia Financiera pueda definir regulación que afecte a los proveedores de giros postales al menos en lo que tiene que ver con reglas para combatir el lavado de activos.

De otra parte, la ventaja competitiva lograda por el sector de giros postales al tener una red capilaridad de red muy amplia y difícil de replicar, puede llevar a que los reguladores del sector postal y financiero, puedan generar obligaciones de compartición de elementos de esa red con el objeto de generar equilibrios en los dos sectores. Esa compartición puede tomar la forma de compartición de todos o algunos de los componentes de la red o incluso de obligaciones de comercialización de dichos componentes.

• Ø El factor precio parece irrelevante conforme los niveles de comisiones.

Existe el riesgo que la posible alta concentración en el segmento de giros postales nacionales se refleje en tarifas más elevadas para los usuarios. En consecuencia, se debe hacer una revisión preliminar de los precios que están pagando los usuarios por el envío de dinero a través de las redes de giros postales.

Líneas arriba se hizo referencia a la posibilidad de regulación de precios minoristas, lo que se confirma con estas posibles líneas de acción que describió así el regulador. Ahora, los actores del sector tendrán que abordar este reto y demostrar que si bien puede haber indicadores y determinantes de concentración, las tarifas que a título de comisión cobran a sus usuarios, están soportadas en costos más una utilidad razonable y por consiguiente, no son elevadas. La demostración de lo contrario, puede dar lugar a que derivado de la construcción de un modelo de costos de referencia, se llegue a implementar regulación de topes tarifarios a nivel minorista.